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          改進人大監督維度 推動工作創新發展——關于地方人大監督工作的探索與思考

          發布時間:2021-09-23 10:07    閱讀:9039次

            監督工作是人大及其常委會最基本、最核心的工作內容。習近平在紀念地方人大設立常委會40周年座談會上指示指出:“新形勢新任務對人大工作提出新的更高要求。地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求,圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署,結合地方實際,創造性地做好立法、監督等工作,更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務?!苯陙?,廣元各級人大及其常委會在拓寬監督領域、創新監督方式、增強監督實效方面進行了大膽探索、積極實踐,取得了明顯的成效,為提升人大工作整體水平、推動人大工作與時俱進增添了動力。但同時,人大監督工作離黨委要求、法律規定、群眾期待,仍存在重點不夠突出、方式不夠多樣、實效不夠明顯等問題。本文結合工作實踐,著重就加強和改進人大監督工作維度,推動地方人大工作創新發展進行探討,并希望對干好地方人大工作有所裨益。

            一、充分理解加強和改進新時期人大監督工作的重大理論和現實意義

            監督權是憲法和法律賦予人大的重要職權,也是地方人大行使最直接、最廣泛、最頻繁的權力之一。黨的十九大對人大監督工作提出了新的更高要求,創新人大監督工作,既是適應新時期、新任務的要求,也是進一步樹立人大監督權威、增強人大監督實效的必要功課。所以,做好人大監督工作,首要的就是要充分理解加強和改進新時期人大監督工作的重大理論和現實意義。

           ?。ㄒ唬┤舜蟊O督是推進社會治理體系和治理能力現代化建設的題中應有之義。1945年,面對民主人士黃炎培等人的“窯洞之問”,毛澤東胸有成竹地答到:“我們已經找到了新路子,我們能跳出這個周期率。這條新路,就是民主,只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈,只有人人起來負責,才不會人亡政息?!边@個民主新路,我理解包含兩個基本方面:一是人民當家作主,即人人起來負責;二是組織人民對政府(國家機關)進行監督。我們的人民代表大會制度就是按照這樣的理念設計的,它充分體現了人民當家作主和人民行使監督權的最高權力屬性。應該說,毛澤東的這段論述,至今仍然是無法逾越的真理。人大監督作為人民行使管理國家事務權力的重要方式,關系到我黨能否跳出“歷史周期率”,關系到國家的長治久安,關系到社會治理體系的完善和社會治理能力現代化的實現。

           ?。ǘ┤舜蟊O督是法定意義上最高層次和最具權威性的監督。人大監督是指人民代表大會及其常務委員會按照憲法和法律賦予的職權,代表人民對法律貫徹實施和國家行政、監察、審判、檢察機關行使職權的行為進行監督的活動,是法定意義上最高層次和最具權威性的監督。在目前我國的政治體制和行政管理體制中,有黨紀政紀的監督、人大監督、民主監督、審計監督、司法監督、新聞輿論監督等多種監督,而人大監督是最具法律效力的監督,不但其他國家機關處于人大的監督之下,而且其他國家監督機關也處于它的監督之下,因而具有至上性和不可侵犯性。做好新時期的人大監督工作能更好地體現人大的法律權威,豐富人大地工作內容,展示人大的良好形象。

           ?。ㄈ┤舜蟊O督是憲法法律規定的法定職權和職責。憲法法律賦予各級人民代表大會及其常委會的重要職權并專門制訂監督法。人大監督實質體現了國家一切權力屬于人民的憲政精神,也體現了國家權力機關對人民負責的民主原則。權力所在,也是責任所系。權力與責任是相互依存的,沒有不負責任的權力,也沒有不給權力的責任,且權力越大,責任越重。因此做好人大監督工作是人大及其常委會的重要工作內容,不是可做可不做的,而是不可替代和缺失的,必須盡心盡力做實、做細、做好。

           ?。ㄋ模┤舜蟊O督與“一府一委兩院”工作的目標具有高度一致性。監督一詞,最早見于《后漢書》“古之遣將,上設監督之重,下建副二之任”一句中。之所以要“上設監督之重”,其主要目的是為了正確地指揮軍隊,達到克敵制勝的目標。監督除具有一般意義上的監管、督促之意外,還包含有重視、保護、支持和服務的意思。廣元各級人大也一直是這樣做的,始終寓支持于監督之中,保證政令暢通,確保憲法、法律和行政法規的全面有效實施,確保人民權益得到維護和實現,這是人大監督工作的出發點和落腳點。

            二、當前地方人大監督實踐中存在的主要問題

            經過多年的探索,地方人大及其常委會的監督工作得到逐步發展和完善,但實踐中也面臨諸多矛盾和問題。

           ?。ㄒ唬ΡO督工作認識不深。工作顧慮較多,對發現的深層次矛盾和實質性問題不敢動真碰硬,缺乏持續監督的韌勁,監督工作中存在重程序、輕實效的問題。有的部門同志還把人大監督看成軟任務,對決議決定的執行剛性認識不足,對審議意見的研究處理重視不夠,辦理落實效果不是很理想,辦理回復報告沒有針對性,搞成了日常性的工作匯報。

           ?。ǘ┍O督重點與新時代的要求存有差距。監督議題選定不精,監督內容不能抓準黨委中心大局、政府工作難點,群眾關注熱點,監督重點不突出,切入點不精準。

           ?。ㄈ┍O督形式剛性不強。監督法明確規定了人大監督的七種形式,但在具體實踐中往往選擇聽取和審議專項工作報告、執法檢查、審查和批準、視察調研等“柔性”監督形式。質詢、特定問題調查等“剛性”監督手段很少運用。同時,鄉鎮人大主席團在閉會期間的法律地位、工作職權職責需要進一步的法律明確,改變鄉鎮人大工作弱化、虛化的問題。

            (四)監督成果轉化機制不完善。長期以來,人大的監督活動主要停留于發現問題和提出整改意見建議,對于監督實效,缺少規范化、剛性化的指導制度、測評制度,監督的效果達不到預期。

           ?。ㄎ澹┍O督力量不能形成合力。人大監督與審計監督、紀檢監督、行政監督、輿論監督等各種監督力量未能有機結合形成監督合力。這也反映出地方人大監督能力不強,人大專業人才匱乏,組織保障不充分,自身建設活力不足。比如我市有的縣區人大常委會干部平均年齡超過50歲,人大干部隊伍結構“僵化”,部分地方人大特別是縣鄉人大還不同程度存在著組織、陣地、經費“三缺”現象。如廣元縣級人大機關“一人一委”現象十分普遍,鄉鎮人大絕大多數沒有配備專職工作人員。

            三、加強和改進地方人大監督工作的思考

            進入新時代,邁上新征程。干好地方人大監督工作,黨委有要求、人民有期盼、人大有動力。結合新時代新要求,我們認為需要傳承并樹立“三項理念、三個導向、三條措施”的工作方法。

           ?。ㄒ唬╆P于三項理念

            第一要牢固樹立“黨的領導是根本”的理念。堅持黨的領導,這是核心原則。黨是人大制度的創建者和領導核心,人大工作是黨和國家工作的重要組成部分,只有堅持黨的領導才能真正堅持和完善人民代表大會制度,才能把人大工作放在黨和國家工作全局中來謀劃、來推進,才能取得實效。監督工作是人大重要的工作內容,當然也要堅持和堅守這一核心原則絕不動搖。要在工作中主動請示匯報,爭取黨委支持,創造良好的監督環境。

            第二要牢固樹立“敢于監督、善于監督、剛柔并濟”的理念。在2018年的全國人大一次會議的記者會上,全國人大發言人講到“人大監督該亮劍就亮劍,該斷腕就斷腕”;強調要讓人大監督工作“長出牙齒”,做到敢于監督、善于監督。上文提到,目前的地方人大監督工作,基本上是柔性為主的,這種局面的形成,當然有體制方面、認識方面、力量方面等多方面原因。但是,如果真要改進這種局面,就必須從柔性監督為主向剛柔并重轉變。做到敢于監督,能打主動仗,實施事前、事中、事后的全程監督;做到善于監督,講究方法,妥善處理監督中的各種矛盾,使監督對象心悅誠服;做到剛柔并濟,該剛則剛、該柔則柔。這方面廣元有了探索實踐,如青川縣、朝天區的專題詢問,市人大和利州區采取的述職評議方式等,都取得了很好的實踐經驗。

            第三要牢固樹立“寓監督于服務之中,寓服務于監督之中”的理念。人大監督和“一府一委兩院”工作的目標是具有一致性,要在監督中服務、在服務中監督。五年來,我們始終堅持凝心聚力、提供正能量,寓支持于監督之中,找問題不找麻煩,提建議不出難題,與“一府一委兩院”做到同心同軌,推動形成事要解決良好氛圍。但是,長期以來,監督和被監督兩方面信息不對稱的問題,是困擾地方人大監督的一個重要問題。被監督者處在行政、司法工作的第一線,了解、掌握的信息全面、系統、直接、真實,而監督者多數是在后臺工作,接受信息的方式往往是被動的,或是滯后和不全面的。很多信息還依賴于被監督者提供,這樣就造成有的監督者對監督事項了解不全面、不深入而影響監督的成效。而要加強和改進人大監督,就必須深入調查研究,真正在監督中參與、在參與中監督,為人大監督工作奠定基礎和找準著力點。

           ?。ǘ╆P于三個工作導向

            第一要堅持精準導向。就是監督選題要精準。題目選好了,可以事半功倍;題目選不好,就會事倍功半,甚至起反作用。當然監督項目的選擇要注意大小適中,考慮啃得動、吃得下才行。從外在來看,要把握黨委工作中心和人民群眾期盼這兩個重點。如我們市縣聯動開展的脫貧攻堅、項目投資專項工作評議暨市政府工作部門行政“一把手”述職工作,就做到了緊扣市委的中心工作,聚焦了全市急需攻克的大事難事。開展的市法院專項法庭工作評議暨庭長述職的工作,就緊貼人民群眾對公平正義的期盼。從內在來看,要把握“該做能做、有用有效”的原則?;舅悸肥敲鎸Ρ姸鄳撟龅氖虑橹?,選擇正確的事情去做、并且把選定的事情做得有用有效,做到有所不為然后有所為,用某些方面的有所不為換取某些方面的有所作為甚至是大有作為。比如說,在人事監督方面暫時難于作為,那就在法律監督和工作監督方面多加作為,在專題調研、議案辦理、建議辦理方面多加作為。

            第二要堅持效果導向。這是指對我們所監督的事情,選準了就要持續發力。人大監督有時候遠遠不是監督一次、甚至監督一年就能夠見到效果的,往往需要連續幾年才能收到效果。這就需要人大在同一個監督題目上持續性地開展工作。如廣元利州區采取的做法是對同一個題目,一年換一個方式,咬定青山不放松,持續跟蹤監督城區“入學難”“大班額”等民生熱點難點問題取得很好的效果。在社區戒毒與社區康復工作方面,廣元人大常委會聯系三年持續跟蹤發力,真正要做到“不見成效,決不收兵”。

            第三,要堅持法制導向。依法辦事、依規辦事、依制辦事是人大工作的鮮明特征。堅持法制導向就是要堅決做到監督工作由事入制,努力構建良好的制度環境。監督工作不能就事論事,而是每做一件具體事情,就想到這個事雖然解決了,但長遠的怎么辦,就是在解決這個具體事情時,考慮關于這個事情的制度建設問題,通過建立制度來堵塞監督漏洞、解決監督偏軟的問題,充分展示人大工作的糾正性(有時候是保障性)和建設性的結合或統一。

           ?。ㄈ╆P于三條工作措施

            第一要堅持組合出拳。對于同一個監督項目,可以采用不同的監督方式,從不同的角度進行監督,甚至是把監督權的行使與決定權的行使、與議案辦理等結合起來,讓以往的由側重單一監督向綜合監督轉變。如廣元市人大常委會堅持把議案辦理和聽取審議專項報告結合起來,取得了很好的效果。這種把不同監督形式甚至是不同工作方式組合在一起,對同一個題目聯合發力、重疊發力的做法,對所監督的問題形成的沖擊力還是很大的。實踐證明,其效果遠比單純使用一種方法要好。

            第二要堅持多級聯動。干好監督工作,還我們采取比較有效的做法,就是多級聯動。即兩級或者兩級以上的人大聯合行動開展同一主題、同一形式的監督。如廣元開展的脫貧攻堅、項目投資、環境保護專項工作評議暨市政府工作部門行政“一把手”述職工作,就充分借助各縣區人大常委會、市級各相關部門及市、縣、鄉三級人大代表的力量,才得以完成,最終成果也引起了市委的高度重視。在工作中,就要積極探索多級人大監督聯動的方式方法,深入開展監督議題聯合確定、監督活動聯手推進、監督方式聯系指導、監督主體聯成一片“四聯”實踐,上下聯動“抱團”開展監督,形成了監督合力。

            第三要堅持借勢借力。人大監督工作,也可以廣泛向體制內、體制外借力,特別是把體制內部固有的監督機制激活。通過對監督者的監督,彌補人大監督手段的缺失,而且可以發揮長效作用,起到 “借力打力”,“四兩撥千斤”的作用。要加強人大監督與行政監察、審計監督、紀檢檢察監督的結合,統籌條塊部門監督資源,注重加強與各類監督主體之間的溝通交流和信息共享,通過優勢互補,形成以人大監督為主體、各方面監督力量共同發力的監督格局,增強人大監督的實效性。要加強人大監督與群眾監督和新聞輿論監督的結合,堅持“開門監督”和創新網上監督,打破人大機關與代表、代表與群眾之間聯系的時空限制真正將人大監督與群眾監督和新聞輿論監督很好結合起來。要充分發揮社會專業力量在專業性監督中的輔助作用,較好地解決人大監督專業性不足的難題,增強執法檢查的客觀性、公正性。這方面廣元利州區人大常委會將“第三方評估”、聽證等制度作為提高常委會會議審議質量的重要手段,補齊人大專業力量不足的短板,使人大監督工作更加嚴謹、科學,取得很好的實際效果。(廣元市人大常委會主任 鄧光志)

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